13/07/2010 4545 Roma Consiglio di Stato

Benvenuto
Autorità:-- Consiglio di Stato

Data:-- 13/07/2010 -------------- Numero: -- 4545 -------------- Sede: -------------- Roma

Relatore:-- Raffaele Greco ------------------------ -------------- Presidente: -------------- Gaetano Trotta

Premassima:

E’ legittima la “perequazione urbanistica” del P.R.I.N.T. (Programma integrato di intervento) del Comune di Roma



Massima:
  • In base al principio di tipicità e nominatività degli strumenti urbanistici, che discende dal più generale principio di legalità e di tipicità degli atti amministrativi, l’Amministrazione non può dotarsi di piani urbanistici i quali, per “nome, causa e contenuto”, si discostino dal numerus clausus previsto dalla legge (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. II, 10/12/2003, parere n. 454; Cons. Stato, sez. IV, 7/11/2001, n. 5721), con la precisazione che, specie dopo la modifica costituzionale del Titolo V, con l’attribuzione alla competenza concorrente della materia del “governo del territorio”, il modello legale rispetto al quale verificare il rispetto del richiamato principio va ricavato sia dalla normativa nazionale che da quella regionale. La ratio del suddetto principio consente al comune di introdurre varianti e modifiche nella disciplina di dettaglio degli strumenti urbanistici, a condizione che ciò non comporti una deviazione di essi dal modello legale rispetto alla “causa” (ossia alla loro funzione tipica quale individuata dal legislatore) oppure al “contenuto” (ossia a quello che dovrebbe essere l’oggetto dell’attività di pianificazione, sempre alla stregua del dato normativo di riferimento); tale facoltà trova il proprio fondamento, a livello costituzionale, nell’ultimo comma dell’art. 117 Cost., laddove ai Comuni è attribuita la potestà regolamentare nelle materie di loro competenza.
  • Nella disciplina del P.R.I.N.T. (Programma integrato di intervento) del Comune di Roma, come disciplinato dall’art. 14 delle N.T.A., non sono ravvisabili quelle significative deviazioni a livello funzionale e contenutistico che, sole, possono costituire elemento rivelatore della violazione dei richiamati principi di tipicità e nominatività. In effetti, lo strumento de quo è “polifunzionale”, ossia idoneo a realizzare una pluralità di funzioni, coordinando interventi pubblici e privati e integrando diverse tipologie di interventi, tali da ricomprendere non solo l’edificazione privata ma anche la realizzazione di opere di urbanizzazione e infrastrutture, in modo da perseguire l’obiettivo di un più razionale impiego e sviluppo del territorio; tale dato, evincibile sia dall’art. 16, c. 1, l. 179 del 1992 che dagli artt. 1 e 2 l.r. n. 22/1997, è coerente con la finalità che le N.T.A. del Comune di Roma assegnano al P.R.I.N.T., laddove si precisa che esso serve a “sollecitare, coordinare e integrare soggetti, finanziamenti, interventi pubblici e privati, diretti e indiretti”, in modo da “favorire l’integrazione degli interventi, la qualità urbana e ambientale, e il finanziamento privato delle opere pubbliche” (art. 14, comma 1). La circostanza che il programma d’intervento già nella sua stessa costruzione normativa si connoti per il fatto di ricomprendere finalità e interventi di regola riconducibili a diverse tipologie di pianificazione e di impiego del territorio (come evidente dallo stesso uso dell’attributo “integrato”) ne fa uno strumento per sua natura flessibile e suscettibile di adattamento in ragione delle specifiche esigenze e caratteristiche del territorio del singolo Comune pianificatore. L’art. 14, comma 3, delle N.T.A. del Comune di Roma è sostanzialmente sovrapponibile a quella generale di cui all’art. 2, commi 3, 4 e 5 l.r. n. 22 del 1997 (che costituisce il parametro normativo di riferimento per i programmi in questione nella Regione Lazio).
  • Non è illegittimo che il Programma integrato di intervento (P.R.I.N.T.) del Comune di Roma abbia a oggetto l’intero sistema insediativo anziché le sole zone degradate, essendo ormai pacifico in giurisprudenza che – proprio in considerazione della sua pluralità di funzioni – tale strumento possa essere asservito anche a finalità ulteriori oltre a quella, che ne costituisce la ragion d’essere, della riqualificazione del tessuto urbano degradato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16 giugno 2008, nr. 2985; id., 22/6/2006, nr. 3889).
  • La “copertura” normativa alla previsione degli strumenti consensuali per il perseguimento di finalità perequative (e ciò vale sia per la cessione di aree che per il contributo straordinario) va individuata nel combinato disposto degli artt. 1, comma 1 bis, e 11 l. 241/1990. Ed invero, ad avviso della dottrina e della giurisprudenza maggioritarie, con la “novella” del 2005 il legislatore ha optato per una piena e assoluta fungibilità dello strumento consensuale rispetto a quello autoritativo, sul presupposto della maggiore idoneità del primo al perseguimento degli obiettivi di pubblico interesse; oggi, essendo venuta meno la previgente riserva alla legge dei casi in cui alle amministrazioni è consentito ricorrere ad accordi in sostituzione di provvedimenti autoritativi, tale possibilità deve ritenersi sempre e comunque sussistente (salvi i casi di espresso divieto normativo); col che non è stato affatto introdotto il principio della atipicità degli strumenti consensuali in contrapposizione a quello di tipicità e nominatività dei provvedimenti, atteso che lo strumento convenzionale dovrà pur sempre prendere il posto di un provvedimento autoritativo individuato fra quelli “tipici” disciplinati dalla legge: a garanzia del rispetto di tale limite, lo stesso art. 11 l. 241/90 prevede l’obbligo di una previa determinazione amministrativa che anticipi e legittimi il ricorso allo strumento dell’accordo.


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