04/02/2010 1524 Roma T.A.R. per il Lazio

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Autorità:-- T.A.R. per il Lazio

Data:-- 04/02/2010 -------------- Numero: -- 1524 -------------- Sede: -------------- Roma

Relatore:-- Francesco Arzillo ------------------------ -------------- Presidente: -------------- Eduardo Pugliese

Premassima:

Programma Integrato di Intervento (PRINT) nel Nuovo Piano Regolatore di Roma (il colpo di grazia al Prg targato Veltroni)



Massima:
  • Esiste, nell’ordinamento urbanistico non meno che in tutto il diritto pubblico, in applicazione del più generale principio di legalità (che vuole che in uno Stato di diritto non possa una P.A. avvalersi di poteri che la legge non le ha previamente conferito), un inderogabile principio di nominatività e tipicità degli strumenti urbanistici: esso è tale per cui una Pubblica Amministrazione non può adottare, od approvare, una figura di piano di organizzazione del territorio che non corrisponda (per presupposti, competenze, oggetto, funzione ed effetti) ad uno schema già predeterminato, in via generale ed astratta, da una norma primaria dell’ordinamento. La gestione dell’assetto del territorio è infatti una funzione che si estrinseca in una molteplice tipologia di manifestazioni di potestà pubbliche, in cui ciascuna deve essere caratterizzata per legge (a garanzia dei destinatari) da una propria causa, da propri effetti, e da una corrispondente competenza: per modo che non può essere ravvisato sussistere, nell’attuale ordinamento, in capo ad alcun centro amministrativo, un generale ed indifferenziato potere di pianificazione del territorio, libero quanto a mezzi e a forme, capace di incidere sui diritti dei consociati. Gli strumenti urbanistici legittimamente applicabili sono pertanto soltanto quelli previsti – per nome, causa e contenuto – dalla legge; e dunque, al di fuori di un tale numero chiuso, non può legittimamente una Amministrazione procedere ad introdurre nella realtà giuridica qualsivoglia, indicativa o coercitiva che sia, nuova categoria di strumento di pianificazione dell’assetto del territorio (CdS,  IV, 7-11-2001, n. 5721; cfr. altresì sez. II, 26-10-1994, n. 883; sez. IV, 28-7-1982, n. 525; sez. V, 12-12-2003, n. 8198; T.A.R. Abruzzo – L’Aquila, 31-1-2005, n. 44). In particolare, poi, non può ricavarsi una deroga al principio del “numerus clausus” degli strumenti di pianificazione urbanistica previsti dalla legge dal principio dell’autonomia degli Enti locali in quanto gli atti normativi di rango secondario o ulteriormente subordinato posti in essere dai suddetti Enti debbono comunque rispettare le fonti primarie (T.A.R. Lombardia – Milano, sez. II, 5-7-2006, n. 1719).
  • Il PRINT di Roma non viola i principi di legalità e tipicità: non si tratta di un potere implicito, atipico o innominato, bensì dell’articolazione, a livello dell’autonomia normativa spettante all’ente locale, di uno strumento già previsto dall’ordinamento.
  • Le tecniche perequative e compensative, nonché consensuali, hanno già ricevuto, in generale, significativi avalli giurisprudenziali (cfr. tra le altre CdS, sez. V, 21-4-2006 n. 2258; TAR Bologna, sez. I, 19-12-2001, n. 1286; TAR Veneto, sez. I, 19-5-2009, n. 1504). Esiste comunque il complesso e delicato problema della conformità agli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione, nonché al Trattato UE, degli strumenti perequativi: questi, nella misura in cui non siano inseriti in una adeguata logica programmatoria e pianificatoria del territorio, rimanendo estranei alle garanzie legali previste per i provvedimenti di conformazione dell’attività edificatoria privata, potrebbero palesare profili di problematicità, in relazione a forme di compressione dei diritti di proprietà e di libertà di iniziativa economica che non risponderebbero sempre a effettive e proporzionate ragioni di interesse pubblico (alle quali fa riferimento anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia europea).
  • Lo strumento adottato dal Comune di Roma, con riferimento agli ambiti di compensazione, configura una forma di espressa sottrazione ai proprietari della parte maggioritaria della quota di edificabilità aggiuntiva agli stessi riconosciuta. E questo – si badi bene – non come esito di una negoziazione: la quota riservata alla mano pubblica è stabilita “a priori” dal piano, il quale dapprima la quantifica con precisione, facendo salve le indicazioni del Programma preliminare solo in senso più restrittivo, e conseguentemente stabilisce a carico dei proprietari degli Ambiti di compensazione (art. 18, comma 4 delle N.T.A.) un puntuale obbligo – una volta approvato lo strumento urbanistico esecutivo – di cedere al Comune, o a soggetti terzi dallo stesso individuati, la superficie fondiaria corrispondente alle previsioni edificatorie riservate al Comune medesimo.
    Ora, è fondamentale osservare al riguardo:
    a) che questo meccanismo va ben oltre le classiche forme di perequazione “di comparto”, già presenti nell’ordinamento, in quanto esso è strutturato in maniera tale da essere finalizzato a un’impostazione perequativa cd. “allargata”;
    b) che l’obbligo di cessione così introdotto va oltre le classiche obbligazioni richiamate nell’art. 13, comma 13 delle N.T.A., riguardanti la cessione di aree destinate a opere di urbanizzazione primaria e secondaria e simili;
    c) che esso è vincolante, essendo previsto dalle N.T.A., che hanno valore normativo;
    d) infatti, se è vero che si tratta di un meccanismo incentivante offerto al consenso del privato, che comunque può rifiutare (e in tal caso resta percorribile per l’Amministrazione la strada del ricorso ai poteri autoritativi), è pur vero che ciò costituisce in realtà un ulteriore indice del carattere sostanzialmente non negoziato dello stesso: infatti il privato, se intende accedere alla maggiorazione dell’edificabilità riconosciuta dal piano, non può sottrarsi a questa contestuale ablazione stabilita con una vera e propria norma vincolante “ex ante” in via generale; rilievo, questo, che consente al Collegio di prescindere dalla complessa questione dei limiti entro i quali la consensualità possa consentire il superamento del principio di legalità (questione che – nonostante la tesi favorevole di autorevolissima dottrina – rimane tuttora controversa, sotto alcuni profili, anche in giurisprudenza: vedi Cass., sez. un., 24-6-1992, n. 7773 e Cass., sez. I, 13-7-2001, n. 9524; CdS, V, 29-9-1999, n. 1209).
    In buona sostanza si ha, in tal modo, l’attribuzione al proprietario di una nuova quota di edificabilità con una contestuale – e sostanzialmente unilaterale – sottrazione parziale della stessa: fenomeno che non è conforme alla legislazione vigente, letta alla luce dei principi costituzionali in materia di proprietà e di legalità dell’azione amministrativa.
  • E’ illegittimo il contributo straordinario previsto dal PRINT del Comune di Roma, attesa la carenza della necessaria base legislativa, non solo a livello statale, ma anche a livello regionale. Nella legislazione nazionale e nella legislazione della Regione Lazio esistono infatti il potere conformativo e il potere espropriativo, ma non esiste, in via generale, l’ibrido costituito dal meccanismo in esame. Analogamente il Consiglio di Stato, sia pure con riferimento a una fattispecie non esattamente coincidente, ha autorevolmente affermato che non è dato rinvenire alcuna disciplina, di fonte legislativa, che autorizzi una riserva di proprietà fondiaria alla mano pubblica in assenza di specifica normativa primaria e al di fuori delle garanzie previste in proposito dall’art. 42 della Carta costituzionale (sez. IV, 21-8-2006, n. 4833).


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